应急管理决策

译者前言
为学习和借鉴国外应急管理决策的经验和方法，推进应急管理工作的国际化，我们经过专题调研和选题论证后，翻译了爱思唯尔出版公司的《应急管理决策》一书。该书是美国应急领域专家的著作，旨在培养应急管理人员在应对各种突发事故时制定科学有效的决策方案。本书作者Jan Glarum 在紧急医疗服务、消防、执法、医院、公共卫生和应急管理等部门拥有超过35 年的工作经验，曾为地方、县、区、州和联邦政府进行规划、培训、教育和应急处置，是紧急情况管理、灾难规划的专家。Carl Adrianopoli 是一位经验丰富的专业人员，在准备、管理和应对自然灾害和人为灾害的公共健康和医疗方面，拥有超过26 年的工作经验。
在突发事件处置过程中，需要采取相应的防范及应对措施，但是并非所有紧急情况都会有一个已知的解决方案，需要现场灵活制定决策。《应急管理决策》一书详细阐述了决策过程、决策研究简史、突发事件决策、决策中常见错误、美国国家事件管理系统存在的问题、部门“筒仓”效应的负面影响等，介绍了不同环境下如何制定决策，给应急管理人员提供了从他人决策中学习的机会。《应急管理决策》的内容包含了作者自身经历的应急管理决策案例，分析了案例失败或成功的原因，阐述这些案例的目的是给大家提供最准确的决策过程信息，使应急管理人员明白仅仅通过实践、理论并不能获得高水平的应急管理的能力，还需要具有高效的、正确的决策能力。应急管理人员只有投入大量的时间和精力，才能提升自己的决策能力。该书章节编排合理，前后章节内容紧密衔接，可作为应急管理领域理论研究和实际工作的参考书，也可作为高等院校相关专业教学和社会培训机构的辅助教材。
本书共计11 章，由中国人民警察大学的吴立志、任少云、焦爱红、夏登友、辛晶、张云博、闫红菊等老师翻译。其中，第1 章由夏登友翻译，第2、3 章由任少云翻译，第4 章由张云博翻译，第5 章由辛晶翻译，第6～8 章由焦爱红翻译，第9 章和第11 章由吴立志翻译，第10 章由闫红菊翻译。张建丰和楼乾邦两位研究生参与了部分翻译和校对工作。全书由任少云统稿。
在翻译过程中，我们最大限度地尊重作者的思路，力求原汁原味地呈现原著内容，但需要说明的是，由于美国与我国的国情和政治制度有很大差异，两国应急管理体制也有所不同，本书中的一些观点和结论在我国不一定适用。读者在参考借鉴时要结合上下文阅读，注意具体问题的甄别。限于我们的翻译水平有限，文中存在疏漏、不妥之处在所难免，敬请广大读者批评指正。

吴立志 任少云
2022 年5 月




前言
这本应急管理决策教科书是在三十多年的参与和观察各种灾害的基础上诞生的。将受害者/病人死亡率尽可能降低到零仍然是我们的首要任务。基础设施、财政损失和类似问题固然重要，但相比较而言仍然是次要问题。随着时间的推移，我们清楚地认识到，决策是我们活动的核心。事实上，决策是我们的主要活动，有时是在管理灾害的方面，有时是在与他人合作过程中。这些灾害事件包括：国家重大恐怖袭击事件（1993 年和2001 年）、洪水泛滥、严重的冬季风暴（包括冰暴）、飓风、巨大的龙卷风、致命的热浪事件、需要救灾停尸房援助队参与的重大汽车火车事故，甚至包括大桥坍塌导致人员死亡的事故。我们参与了许多培训和灾害演习（新马德里、所有的顶级演习、千年虫部署），也包括预先部署，为遭受重大流星袭击（避免在人口稠密地区登陆）可能造成的损失准备物资，以及为一些大型职业体育赛事、八国峰会、二十国峰会等进行预先安排，以防出现差池。作者多次周游全国，为了完成这一切工作，偶尔也会到日本、加拿大和许多其他国家。我们除了参与各种应急管理任务外，还教授、研究、撰写了书籍和文章，并在这个主题领域发表论文。
我们分两部分内容来撰写这本应急管理决策教科书，这本书也是爱思唯尔（Elsevier）希望我们完成的。首先，我们回顾、总结并介绍了决策的研究简史，从孔子、希腊和罗马哲学家开始，到今天流行的改进决策的热点，包括一个有百年历史的军事决策过程（MDMP），这个军事决策过程必须准确，并且要快，否则可能导致不必要的死亡。其次，可以看到，我们需要有效地分析灾害情况，只有这样应急管理人员才能作出迅速和准确的决定，例如，洪水、飓风等，甚至包括恐怖事件，恐怖事件的结果往往与自然发生的灾害后果非常相似，都需要尽快治疗和运输受伤患者，修复受损的基础设施，还涉及洪水保险、联邦应急管理局补偿等问题，以及其他相关的复杂问题。
我们需要将所学到的和研究的关于灾难情况下应急管理决策的知识融入故事中，从而提供一个非“正常或预期”的应急管理视角。这就需要我们的研究结果遵循一些基本规则。最严重的应急管理错误往往发生在高层指挥人员身上。虽然我们可以保证现场护理人员或急诊室医生、护士能做出正确的救人决定，但不敢保证高层指挥人员也会这样，尤其是政治任命的高层指挥人员。我们还必须认识到，这一级别的决策是困难的，并且受到许多非常严格的限制。所有这一切使我们明白应急管理需要解决许多令人不安的事情。在决策过程中，我们曾犯过显而易见的错误，也取得过明显的成功，阐述这些案例的目的是给大家提供最准确的信息。通常我们在对“错误案例”进行分析时，除了那些已经被大众媒体广泛报道的公众人物之外，我们会删除相关人员的名字。认真阅读了这本书后，应急管理人员将会把决策视为一个可以改进的重要过程，但也必须投入大量的时间和精力才能做到。换言之，一位应急管理人员不能仅通过实践、知识和才能来获得高水平的灾害处置和准备的能力，还需要具有高效的、不断自省的决策能力。

在突发事件发生前、中、后整个过程中，需要采取防范及应对措施，但是并非所有紧急情况都符合一个已知的解决方案，需要现场灵活制定决策。本书旨在培养应急管理人员在应对各种突发事故时制定科学有效的决策方案。重点介绍了决策过程、决策研究简史、突发事件决策、决策中常见错误、美国国家事件管理系统存在的问题、组织壁垒的影响、全球灾害管理办法，此外还介绍了自然灾害和人为灾害的案例，为读者提供各种决策技能。
本书可供应急管理部门工作人员、消防指挥员、企事业单位安防部门人员、高等学校应急管理专业师生阅读参考。

第1章 应急管理决策导论 001

第2章 军事决策程序 009
2.1 简单的OODA 循环 012
2.2 复杂的OODA 循环 013
2.2.1 观察 013
2.2.2 定位 014
2.2.3 决策 016
2.2.4 行动 017

第3章 决策研究简史 019
3.1 渐进决策 021
3.2 思考，快与慢 024
3.3 干扰决策的因素及避免的方法 027
3.3.1 框架效应 027
3.3.2 熟悉效应 027
3.3.3 确认偏误 028
3.3.4 光环效应 029
3.3.5 群体思维 029
3.4 狂热者 031
3.5 盲目自信的专家 031
3.6 数学算法更准确 032
3.7 “黑天鹅”事件：意外事件的影响 033
3.8 Allan Jacobs：如何思考 034
3.9 政府部门的影响和制约 036
3.9.1 模式一：理性原则 037
3.9.2 模式二：部门合作 037
3.9.3 模式三：官僚政治 039
3.10 应急管理部门的官僚体系 039
3.11 是否能改善决策？ 041
3.11.1 避开大脑思维的局限性 043
3.11.2 检查清单在决策中的作用 046
3.12 进化论与博弈论 047

第4章 突发事件、自然灾害以及灾难性事件中的决策 051
4.1 影响应急管理决策的历史事件及应急管理决策的新趋势 055
4.2 “9·11”事件以及美国国土安全部的成立和发展变革 057
4.3 2004 年、2005 年的卡特里娜飓风和瑞塔飓风 059
4.4 各地政府及其在应急管理工作中的作用 063
4.5 面对灾害，全球变得更加脆弱 065
4.6 应急管理的职业化 068
4.7 应急管理中的贫困和高危人群 070
4.8 灾害应对时的私营通信手段使用（美国电话电报公司） 073
4.9 重视在灾难事件中“罢工的”基础设施 074
4.10 天气原因引发的灾害、技术性灾害以及衍生灾害（使用大规模杀伤性武器的恐怖袭击） 075
4.11 全球性的城镇化建设 076
4.12 与天气相关的风险 078
4.12.1 洪水 078
4.12.2 沿海地区洪灾 081
4.12.3 地震 084
4.12.4 火山 088
4.12.5 海啸 090
4.12.6 飓风 092
4.13 国家灾害医疗系统的灾害医疗救援队在初期飓风应对中的关键作用 095
4.14 冬季风暴 100
4.15 龙卷风 102
4.16 干旱和山火 105
4.17 热浪 108
4.18 城市热岛 109
4.19 技术性灾害 112
4.19.1 三英里岛反应堆灾难给行业的教训 113
4.19.2 三英里岛反应堆事故对监管者的教训 113
4.20 恐怖主义 114

第5章 突发事件决策中常见的错误 117
5.1 把完成官僚政治程序和完成实质性救灾任务相混淆 118
5.2 群体正确决策的问题 120
5.2.1 群体决策 121
5.2.2 群体思维 121
5.3 突发事件决策中专家判断的问题 121
5.4 与联邦应急管理局的联邦协调官打交道时可能遇到的问题 122
5.5 没有预先部署符合实际情况的人员和资源 124
5.6 认为联邦应急管理局会帮助没有做好防灾准备的州和地方应急管理机构摆脱困境 126
5.7 信息缺乏或信息错误导致灾害初期决策错误 128
5.8 忽视灾害后恢复和灾害减缓工作 129
5.9 忽视有效的公共关系 130
5.10 灾害响应和灾后恢复时忽视经济、健康状况（残疾）、语言和种族差异问题 132
5.11 应急管理决策时忽视个体倾向、个体差异和个体特征的问题 134
5.12 应急管理人员不考虑政治，后果会不堪设想 136
5.13 不要指望联邦应急管理局或任何联邦机构在灾害或突发事件期间承担安全责任 141
5.14 灾害后恢复或响应时忽视公共卫生问题 142
5.15 忽视第一响应人员或受灾群众的心理健康问题 143
5.16 很多时候会和精神病患者打交道 144
5.17 永远不要忘记巨灾对历史产生的重大影响 145
5.18 忽视科学研究 146

第6章 资金本身不是问题，但不是解决问题的关键 147
6.1 政府外包：导致政府浪费和失败的两难选择 149
6.2 政府（州和地方政府、营利性组织、非营利组织）代理机构 151
6.2.1 州和地方政府 151
6.2.2 营利性组织 151
6.2.3 非营利组织 151
6.3 联邦承包商 152
6.3.1 案例一：卡特里娜飓风后的卡车运输合同 154
6.3.2 案例二：救援机构通信设备过时 155
6.3.3 案例三：美国环境保护局的一位环境保护承包商 155
6.4 减灾是有效的，但各级政府通常存在资金严重不足的情况 156
6.5 联邦、州和地方政府的总体救灾支出信息很少 157
6.6 联邦应急管理局不能始终如一地做好资金管理工作 158
6.7 联邦工作人员 159

第7章 国家突发事件管理系统真的适用于管理重大事件吗？ 163
7.1 应急管理人员掌握NIMS/ICS 有那么重要吗？ 171
7.2 突发事件指挥系统训练模式出问题了吗？ 173
7.3 训练不足 176

第8章 害人的“筒仓” 181
8.1 组织/机构中的“筒仓” 182
8.2 专业和学科不同而产生的“筒仓” 184
8.3 由于价值观、偏见和不确定的心理所造成的“筒仓” 187
8.3.1 偏见和归纳 188
8.3.2 确认偏误导致的“筒仓” 189
8.4 如何打破“筒仓” 189

第9章 集思广益 博采众长 193

第10章 全球灾害管理方法 199
10.1 国际灾害响应 204
10.2 国际公共卫生和医疗响应及救济 205
10.3 复杂的人道主义突发事件（CHEs）的国际响应 206
10.4 联合国的灾害管理工作 207
10.5 美国国内灾害研究和国际灾害研究进展 208
10.6 国际救济行动的不恰当做法 211

第11章 其他案例研究 213
11.1 优秀的领导者也会作出错误的决策 214
11.1.1 概况 214
11.1.2 教训 216
11.2 以自我为中心的决策和幕后力量的干扰 217
11.2.1 概况 217
11.2.2 教训 217
11.3 六名需要撤离的病危患者滞留在萨摩亚的机场 218
11.3.1 概况 218
11.3.2 教训 219
11.4 年轻且经验不足的气象科学家“拯救了世界” 220
11.4.1 概况 220
11.4.2 教训 220
11.5 跨区救援时要注意保持低调 221
11.5.1 概况 221
11.5.2 教训 221
11.6 地方/州/联邦的新兵训练 222
11.6.1 概况 222
11.6.2 教训 222
11.7 必须认清并着手处理军队发展中出现的各种变化 223
11.7.1 概况 223
11.7.2 教训 223
11.8 令人遗憾的是，联邦机构总是重复犯下大错，而不会从中吸取教训 224
11.8.1 概况 224
11.8.2 教训 225
11.9 只有自身经得起考验，应急管理人员才能获得他人信任 225
11.9.1 概况 225
11.9.2 教训 226
11.10 应急管理人员需要学会随机应变 226
11.10.1 概况 226
11.10.2 教训 228

参考文献 229